30 августа 1995 года на республиканском референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан, которая стала фундаментом всей системы национального права, главным системообразующим фактором, базой для развития всех сторон политического, экономического, социального и культурно-духовного развития нашей страны.
Конституция на высшем нормативно-правовом уровне провозгласила правовые ценности, принципы, цели государственно-правового развития, которые направлены на созидание и творчество, на преобразование всех сторон общественной жизни в постсоветский период функционирования Республики. В первую очередь, это касалось признания общедемократических ценностей современного конституционализма: обеспечение естественных, неотчуждаемых прав человека главнейшей обязанностью государства, построение правового государства и гражданского общества, функционирование государственного механизма на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (п.4 ст.3 Конституции РК).
Конституция определила приоритеты внутренней политики государства, базирующейся на общественном согласии и политической стабильности, экономическом развитии на благо всего народа, казахстанском патриотизме, решении наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте (п.2 ст. 1 Конституции РК).
Основной закон государства, закрепляя основы внешнеполитической деятельности, в статье 8 устанавливает, что «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров, отказывается от применения первой вооруженной силы». 25-летний период действия Конституции наглядно показывает, что Республика Казахстан, следуя конституционным требованиям, ведет миролюбивую, многовекторную, взвешенную внешнюю политику, отстаивая при этом основы суверенитета и целостности страны. Конституционный Совет РК в свое время дал разъяснение указанной норме в части уважения Республикой Казахстан принципов и норм международного права, где было установлено, что данное положение «означает стремление учитывать принципы и нормы международного права при создании внутригосударственного права. При этом действующая система права Казахстана строится в соответствии с Конституцией Республики и приоритет перед законами имеют только международные договоры, ратифицированные Республикой»[1].
Положения и нормы Конституции стали основой, предопределившей изменения всей системы казахстанского законодательства, показали, что Конституция обладает высоким нормотворческим потенциалом, оказывая особенное воздействие на общественные отношения в информационном, ценностно-мотивационном и непосредственно регулирующем аспектах. Это означает, что Конституция влияла и продолжает оказывать на процесс принятия законов и других нормативных правовых актов Республики Казахстан не только в формально юридическом аспекте, но и напрямую определяет содержание норм законодательства, которое лишь уточняет и конкретизирует конституционные идеи, нормы и принципы.
На основе Конституции сформирована и функционирует вся система казахстанского права, которая представлена совокупностью нормативных правовых актов: законами, указами, постановлениями, приказами, положениями, уставами и др. Можно сегодня с уверенностью говорить, что успехи Казахстана в политическом, экономическом, социальном и культурном направлениях связаны именно с тем, что фундаментальные идеи, принципы, цели и задачи общественно-политического развития были правильно отражены в нормах и положениях Конституции. Верная реализация конституционных норм в законах и иных нормативных правовых актах способствовала эффективной регламентации общественных отношений во всех сферах общественной жизни, быстрому вхождению Казахстана в число 50-ти развитых стран мира.
Вместе с тем, говоря в целом о том, что созданная на основе Конституции система законодательства носит взаимосогласованный и взаимосвязанный характер, следует сказать, что, к сожалению, в системе правового регулирования еще имеются упущения, противоречия и пробелы. Так, Закон о правовых актах РК, который должен быть эталоном юридической техники законодательства, обеспечивать эффективное функционирование конституционно-правового регулирования общественных отношений, поскольку определяет форму и содержание всех правовых актов, имеет некоторые логические противоречия, нестыковки и пробелы. Об этом уже писалось в юридической печати. К примеру, пункт 3 ст. 5 Закона Республики Казахстан, определяющий содержание нормативных постановлений Верховного Суда в качестве разъяснений по вопросам судебной практики, противоречит смыслу ст. 4 Конституции Республики Казахстан. Более того, абзац 24 ст. 1 Закона определяет письменные официальнее документы, разъясняющие нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, в качестве ненормативного правового акта. Одновременно Закон рассматривает нормативные постановления в качестве нормативного правового акта. Налицо явное противоречие: с одной стороны, нормативные постановления – это разъяснения (ненормативный правовой акт), с другой – в соответствии с абзацем 5 п. 2 ст. 7 Закона нормативные постановления относятся к основным видам нормативных правовых актов. Следовательно, официальный документ, в данном случае нормативное постановление Верховного Суда, разъясняя нормы законодательства, не должен, по логике авторов рассматриваемого Закона, быть включенным в перечень нормативных правовых актов. А это прямое противоречие ст. 4 Конституции, которая относит нормативные постановления Верхового Суда к действующему праву[2]. Кроме того, статья 5 Закона имеет и логические противоречия: в норме, где определяется содержание нормативного постановления Конституционного Совета, указывается его место в иерархии законодательства: «Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан обладают юридической силой тех норм Конституции Республики Казахстан, на основании которых они приняты». По логике следующая норма, посвященная нормативным постановлениям Верховного Суда, также должна определить силу и место нормативных постановлений Верховного Суда в системе нормативных правовых актов. Вместо такого содержания нормы, она, явно не соответствуя предыдущему положению закона, изложена совсем в другом аспекте: «В нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан содержатся разъяснения по вопросам судебной практики».
Еще один казус. Закон о правовых актах определяет круг лиц, имеющих право принимать ненормативные правовые акты, и относит к ним уполномоченные органы, указывая в качестве таковых государственные органы и должностных лиц местных и центральных органов власти. В результате анализа рассмотренных норм получается нонсенс: представители и должностные лица негосударственного сектора, не могут принимать ненормативные правовые акты (приказы о приеме и увольнении с работы, о поощрении, командировках, надбавках, удостоверения о нотариальных действиях и др.) на основе нормативных правовых актов (Трудовой кодекс РК, Закон РК «О нотариате» и др.), что не соответствует реальной действительности. В законе имеются и другие примеры низкого качества юридической техники законодателя.
Конституция реализуется не только через принятие в развитие и во исполнение ее положений нормативных правовых актов. Конституция – это акт прямого действия. В юридической литературе правильно указывалось, что прямое действие означает, что Конституция должна непосредственно применяться высшими органами государства, должностными лицами, судами. Ее должны применять и исполнять граждане, лица без гражданства, общественные объединения, юридические лица и др.»[3].
К сожалению, это право и обязанность нередко осуществляются государственными органами, особенно судами, формально, как исполнение требование руководства, а не как вдумчивое, серьезное прямое применение конституционных норм, особенно в случаях, когда речь идет о защите прав и свобод человека.
Говоря о стабильности Конституции РК следует отметить, что это свойство Основного закона базируется на том, что нем обеспечена хорошая пропорция общих и конкретных норм, среди которых преобладают общие, что способствует гибкому применению конституционных положений. Во-вторых, стабильность проявляется в том, что имеются строгие запреты на изменение некоторых норм и положений Конституции. Так, в пункте 2 статьи 91 Конституции стабильность Конституции выражена наиболее ярко: «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы, и его статус являются неизменными»[4]. Кроме того, стабильность Конституции обеспечивается усложненной процедурой внесения изменений в Основной Закон.
Вместе с тем, необходимо признать, что содержание общих норм нередко вызывает неоднозначные толкования Конституции, каждый субъект права может вкладывать свой смысл в содержание конституционных положений.
В этой связи в одном из обращений в Конституционный Совет РК отмечалось, что практика законодательной деятельности показывает, что отсутствует четкое и единое для всех субъектов этого процесса понимание отельных конституционных положений. Однако надо признать, что наличие общих и абстрактных норм связано, во-первых, с тем, что технически невозможно в Конституции детально урегулировать всю сферу общественных отношений. Во-вторых, если нормы Конституции будут иметь детализированный и конкретный характер, то они могут терять регулирующий эффект при изменении фактических общественных отношений, будут часто подвержены изменениям, что не характерно для Конституции. Поэтому при неоднозначном понимании конституционных норм в нашей Республике имеется эффективный механизм установления подлинного смысла конституционных положений — официальное толкование норм Конституции Конституционным Советом Республики Казахстан.
Однако при всей необходимости в стабильной Конституции, полагаем, что некоторые изменения в перспективе все же следует предусмотреть в Конституции РК, связанные с изменением демографического состава Республики Казахстан со времени принятия Основного закона, укреплением самосознания казахского народа, усилением роли национальных государств в решении многих мировых и региональных проблем не только на азиатском континенте, но и в Европе, Северной Америке, во всем мире.
Во-первых, в условиях возрастания региональных конфликтов, попыток некоторых стран пересмотреть территориальные границы государств, следует по примеру РФ усилить норму Конституции о территориальной целостности Казахстана, дополнив п. 2 статьи 2 «Суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории» следующим содержанием: «Действия и призывы, направленные на отчуждение части территории Республики Казахстан, преследуются по закону».
Во-вторых, понятие «на исконно казахской земле», изложенное в преамбуле Конституции, не получило нормативного закрепления ни в нормах Конституции, ни в положениях законодательства, оставаясь лишь красивым оформлением основного закона. Конституционный Совет также уклонился в свое время от толкования данного понятия, сославшись на формальные моменты. В этой связи полагаем в развитие указанной части преамбулы Конституции ввести отдельную норму Конституции о казахской нации как государствообразующем народе в Республике Казахстан.
В-третьих, п.1. статьи 7 Конституции о государственном языке дополнить фразой о том, что казахский язык является языком межнационального общения народов Казахстана.
В-четвертых, учитывая, что большое количество представителей коренного народа Казахстана проживает за рубежом, установить норму Конституции, что Республика Казахстан оказывает им всяческую поддержку в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов, сохранении родного языка, а также в создании условий возвращения на историческую родину.
Кроме того, изменения должны коснуться и конституционных норм, определяющих полномочия ветвей государственной власти, поскольку такие изменения – это веление времени, объективно вытекающее из политико-экономических факторов, обуславливающих государственно-правовую надстройку: укрепление казахстанского парламентаризма, полный переход от президентской республики к парламентской, когда правительство станет ответственным только перед независимым парламентом.
С. Акылбай, член Высшего Судебного Совета РК, Председатель Казахстанского Союза юристов, к.ю.н.
